最高法出臺生態(tài)環(huán)保禁止令、懲罰性賠償?shù)纫?guī)定

2022-02-17

生態(tài)環(huán)保再添利器——最高法出臺禁止令、懲罰性賠償?shù)纫?guī)定

今年1月，最高人民法院出臺的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅逢懤m(xù)施行，劍指環(huán)境破壞易、修復(fù)難、違法成本低等“痼疾”問題，釋放嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)鮮明信號。

運(yùn)用環(huán)境保護(hù)禁令、懲罰性賠償?shù)人痉ù胧椕芸椑紊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)法律適用規(guī)則體系，推動受損生態(tài)環(huán)境有效恢復(fù)。這兩個司法舉措如何落地實(shí)施？要注意哪些問題？能否兼顧經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需求？近日，記者就系列問題進(jìn)行了深入采訪。

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險

“為了一種美麗的鳥，中國正在學(xué)會放棄。”

2021年，舉世矚目的聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會在昆明召開。在作為前序活動之一的世界環(huán)境司法大會上，一段視頻深深打動了參會人員。

視頻里的鳥，是生存于紅河干熱河谷的綠孔雀。當(dāng)?shù)卣诮ㄔO(shè)的水電站，可能導(dǎo)致這一區(qū)域內(nèi)的綠孔雀、陳氏蘇鐵等瀕危物種和生態(tài)環(huán)境遭受不可逆轉(zhuǎn)的損害。法院經(jīng)審理最終判令建設(shè)方停止建設(shè)，為瀕危物種的預(yù)防性保護(hù)提供了有益借鑒。

這就是云南法院審結(jié)的“綠孔雀案”，是一起典型的涉瀕危野生動植物預(yù)防性公益訴訟案，被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署評選為生物多樣性保護(hù)十大案例之一。

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，才能走好綠色發(fā)展之路。促進(jìn)人與自然和諧共生，要堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以法治方式筑牢生態(tài)安全屏障。

“生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素與植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。”天津大學(xué)法學(xué)院院長、中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長孫佑海說。

生態(tài)環(huán)境損害具有累積性、潛伏性、緩發(fā)性、公害性等特點(diǎn)。長期以來，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法成本低問題突出。近年，除了運(yùn)用刑罰手段外，人民法院貫徹預(yù)防原則，運(yùn)用禁令、訴前保全等多樣化措施，預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大。

“生態(tài)環(huán)境損害千差萬別，尤其是環(huán)境污染與生態(tài)破壞類型不同，造成損害的行為方式差異較大。”最高人民法院副院長楊臨萍表示，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為具有突發(fā)性、瞬時性、不可逆轉(zhuǎn)性，危害后果具有滯后性、長久性、難以修復(fù)性。如何在民事訴訟保全制度框架下，及時制止侵權(quán)行為、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，是各級人民法院面臨的重要問題。

采取禁止令保全措施

1月1日，為妥善審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件，及時有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，貴州省雷山縣人民法院發(fā)出了環(huán)境資源司法保護(hù)2022年1號禁止令。法院禁止楊某平等三人對其所建“千日紅斗牛場”所在地的林業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行破壞。

當(dāng)天，正是最高法出臺的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》施行之日。

“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要原則之一。據(jù)介紹，最高法針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自身特點(diǎn)，為回應(yīng)環(huán)境司法實(shí)踐中對行為保全措施的特殊需求，以民事訴訟法行為保全制度為依據(jù)，將延伸探索采取生態(tài)環(huán)境禁止令措施作為一項(xiàng)重要工作部署，指導(dǎo)各級法院積極開展工作實(shí)踐。

五日內(nèi)裁定是否準(zhǔn)予，情況緊急的四十八小時內(nèi)……這是最高法為及時有效防止或者減少生態(tài)環(huán)境損害影響劃出“時間紅線”。新規(guī)明確,訴訟前和訴訟過程中均可以申請采取禁止令保全措施。

2021年4月，深圳市小辣椒餐飲管理有限公司收到廣東省深圳市龍崗區(qū)人民法院環(huán)境資源法庭發(fā)出的環(huán)境保護(hù)禁止令。法院責(zé)令該公司立即停止經(jīng)營產(chǎn)生油煙的餐飲項(xiàng)目并依法執(zhí)行。

法院為何發(fā)禁止令？此前，餐廳因油煙直接排入大廈消防煙道受到居民投訴，被環(huán)保部門查處，要求整改并罰款。因不服行政處罰，餐廳向法院提起訴訟。在訴訟中，鑒于油煙持續(xù)排放行為會進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境風(fēng)險，審理該案的法院通過環(huán)保禁令這一記環(huán)境保護(hù)鐵拳，將違法排污行為對群眾環(huán)境利益的損害降至最低。

最高人民法院特約監(jiān)督員、遼寧大學(xué)副校長楊松說，考慮到大氣、水、噪聲等污染的高流動性、瞬時性以及應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件、處置危險廢物等的緊迫性，最高法的新規(guī)還專門規(guī)定了“情況緊急”時的申請程序，充分考慮了生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的特殊屬性對制度設(shè)計(jì)的特殊需求。

任何一種生態(tài)侵權(quán)行為發(fā)生后，都能申請禁止令嗎？

最高人民法院環(huán)資庭二級高級法官賈清林說，人民法院采取禁止令保全措施，禁止被申請人實(shí)施一定行為，可能會對被申請人的權(quán)益造成一定影響，故審查判斷作出禁止令時，需要具備“現(xiàn)實(shí)而緊迫的重大風(fēng)險”這一基本條件。

具體來看，人民法院作出禁止令保全措施需綜合考量的因素包括被申請人污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為是否被行政機(jī)關(guān)依法處理而仍繼續(xù)實(shí)施等。

為防止惡意申請和權(quán)利濫用，規(guī)定為申請人設(shè)置了擔(dān)保責(zé)任：申請人在提起訴訟時或訴訟過程中申請禁止令的，人民法院可以責(zé)令申請人提供擔(dān)保，不提供擔(dān)保的，裁定駁回申請。

禁止令能不能解除？按規(guī)定，不僅可以解除，還能提前解除，以避免當(dāng)事人受到不必要損害。另外，為了達(dá)到立竿見影的效果，最高法規(guī)定明確如果不遵照禁止令執(zhí)行，就要進(jìn)一步承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

“具體個案中需要法官發(fā)揮司法智慧，對當(dāng)事人的申請進(jìn)行認(rèn)真審查，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，避免出現(xiàn)保護(hù)不足和過度保護(hù)兩種傾向。”最高人民法院環(huán)資庭庭長劉竹梅說，要適當(dāng)控制適用范圍，發(fā)揮禁止令保全措施“調(diào)節(jié)器”功能。

加大嚴(yán)重違法行為處罰力度

法院發(fā)出環(huán)境保護(hù)禁止令、修復(fù)令，如不能按期修復(fù)，將被判令承擔(dān)懲罰性賠償。

我國已開始對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，特別是對通過違法行為獲利的行為加大處罰力度。

懲罰性賠償責(zé)任，是民法典關(guān)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任規(guī)定的一大亮點(diǎn)。民法典規(guī)定：侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。

為推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在司法領(lǐng)域依法有效實(shí)施，最高法出臺《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚?月20日起施行。

侵權(quán)人實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的不法行為，是對其施以懲罰的正當(dāng)性基礎(chǔ)。這部司法解釋圍繞審判實(shí)踐中亟待統(tǒng)一的懲罰性賠償?shù)倪m用范圍、責(zé)任構(gòu)成以及懲罰性賠償金數(shù)額的確定等問題進(jìn)行規(guī)范，就是要充分發(fā)揮懲罰性賠償?shù)闹贫裙δ埽婪ㄌ岣攮h(huán)境違法成本，嚴(yán)懲突出環(huán)境違法行為，讓惡意侵權(quán)人付出應(yīng)有代價，具有強(qiáng)烈的警示作用。

“懲罰性賠償?shù)倪m用應(yīng)遵循謙抑原則，聚焦于損害后果嚴(yán)重的侵權(quán)行為，避免侵權(quán)人動輒得咎。”劉竹梅同時強(qiáng)調(diào)，此種嚴(yán)重后果，必須是已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的、現(xiàn)實(shí)存在的人身損害、財(cái)產(chǎn)損失或者生態(tài)環(huán)境損害，不能僅是一種風(fēng)險。

也就是說，懲罰性賠償具有加重責(zé)任的性質(zhì)。實(shí)踐中，人民法院將嚴(yán)格把握其適用條件、依法審慎適用的基本態(tài)度。

怎樣認(rèn)定是否造成嚴(yán)重后果？最高法給法官們提供了操作手冊，判斷因素包括污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的持續(xù)時間、地域范圍，造成環(huán)境污染、破壞生態(tài)的范圍和程度，社會影響等。造成他人死亡、健康嚴(yán)重?fù)p害，重大財(cái)產(chǎn)損失，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害或者重大不良社會影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為造成嚴(yán)重后果。

孫佑海表示，通過處以不法行為人高于受害人實(shí)際損失的賠償金，懲罰性賠償增加了不法行為人的違法成本，使其因無利可圖而失去了內(nèi)在的驅(qū)動力，從而可以有效遏制故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。